בג"ץ: אין להתערב בתיקון החוק המחריג עובדים זרים בענף הסיעוד מטיפולו של הממונה

השופט א' רובינשטיין:

א.        עניינה של העתירה בתיקון מס' 12 מתשע"א-2010 לחוק עובדים זרים, תשנ"א- 1991 (להלן החוק או חוק עובדים זרים). תיקון זה נחקק בהמשך להחלטת ממשלה מס' 3434 מיום 13.4.08 בדבר הקמת רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים, אשר נועדה להחליף את מינהל האוכלוסין במשרד הפנים, ולהיות מופקדת על יישום מדיניות הממשלה בתחום הנתינים הזרים ובתחום האוכלוסין. במסגרת זו הועברו לרשות חלק מסמכויות משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בעניין עובדים זרים. התיקון אף הרחיב את תפקידו של הממונה על זכויות עובדים זרים במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלןהממונה), בהסמיכו אותו לקבל תלונות של עובדים זרים ולבררן. כן הוסמך הממונה להפנות את העובד לגורמי האכיפה המינהלית או הפלילית או להליך גישור ואף להגיש תביעה אזרחית כנגד המעסיק. סעיף 1לא(3) לחוק, נשוא העתירה שלפנינו, מחריג את סמכות הממונה ביחס לעובדים זרים בענף הסיעוד. על כך קובלים העותרים. 

העתירה

ב.        לטענת העותרים, בהחרגת העובדים הזרים בענף הסיעוד יש משום פגיעה בעקרון השויון, ויש לבטלה. לטענתם, הרצון להגן על מטופלים סיעודיים אינו יכול להצדיק את החרגתם של עובדי הסיעוד מתחומי פעילותו של הממונה על זכויות עובדים זרים. כנטען, החרגתו של עובד סיעוד מתחום טיפולו של הממונה לא רק שאינה מקדמת את זכויותיהם ואת טובתם של קשישים ושל אנשים עם מוגבלות, אלא היא מפלה ומשדרת למעסיקים כי מדובר בענף מופקר. הוסף, כי תחת סיוע למעסיקים לפתור מחלוקות עם העובדים באמצעות הממונה, נאסרה עליהם התדיינות בבית הדין לעבודה. כנטען, סיוע של ממש לעובדים ולמעסיקים והאינטרס בצמצום התדיינויות משפטיות מחייבים כי על ענף הסיעוד יחול אותו הסדר הקבוע ביחס לעובדים בענפים אחרים. נטען, כי ההחרגה נגועה אף בהפליה כלפי נשים, שכן בעוד רובם המכריע של העובדים בחקלאות ובתעשייה הם גברים, ענף הסיעוד הוא ענף נשי, והחרגת עובדי הסיעוד מפלה נשים בשוק העבודה, סותרת את חוק שיווי זכויות האישה, תשי"א- 1951 ואת משפט זכויות האדם הבינלאומי.

תגובת המשיבים

ג.        לטענת המשיבים - שהוגשה בפי הפרקליטות באת כוח המשיב 2; הכנסת הצטרפה - דין העתירה להידחות. לטענתם, ההחרגה אינה פוגעת בזכות העובדים לשויון, שכן מקורה בהבחנה בין שונים, בשים לב למאפיינים הייחודיים של המעסיק הסיעודי בהשוואה למעסיקים בענפים אחרים. כנטען, בכל הנוגע למטופל הסיעודי הפרטי, שלגביו הוחרגו חלק מסמכויות הממונה, אין מדובר במעסיק מקצועי רגיל, אלא במעסיק מיוחד שהוא לרוב מבוגר, מוגבל פיזית ותלוי בעובד הסיעודי ובעזרתו לביצוע פעולות יומיומיות. זאת בניגוד לענפים אחרים, כגון ענפי הבניין והחקלאות. נטען, כי כאשר מדובר בשתי אוכלוסיות חלשות, כמקרה שלפנינו, גישת המחוקק היא שאין זה ראוי כי הממונה ייצג בהליך שיפוטי, יחיד הנמנה עם אחת מהן כנגד יחיד הנמנה עם האחרת; ברי שאינו יכול לייצג בו זמנית את מי שנמנים על שתיהן, ולפיכך יציע להם לפנות להליך גישור. ככל שלא יסכימו לפנות להליך גישור או שהגישור לא יצלח, יוכל העובד לתבוע בהליך אזרחי שלא באמצעות הממונה. הוסף באשר לטענה בדבר הסתירה לחוק שיווי זכויות האשה, כי בפני כל העובדים הזרים בענף הסיעוד, לרבות הנשים, פתוחה הדרך להחל בהליך משפטי שלא באמצעות הממונה.

ד.        כנטען בפי המשיבים, הפגיעה בזכות, ככל שישנה, אינה מגיעה לכדי פגיעה חוקתית, שכן אף אם מדובר בפגיעה בשויון, אין מדובר בכזאת הקשורה בקשר הדוק לכבוד האדם כמבטא אוטונומיה של הרצון הפרטי, חופש בחירה וחופש פעולה. יתרה מכך, כנטען, הפגיעה עומדת בכל מבחני פסקת ההגבלה, בהיותה לתכלית ראויה: תכליתה של ההחרגה היא למנוע חוסר איזון בין שתי אוכלוסיות חלשות, וליתן עדיפות, בנסיבות ענף זה, ליישוב סכסוכים בדרך של גישור, על פני הגשת תביעה משפטית נגד המעסיק הסיעודי על ידי הממונה. נטען, כי הפגיעה מידתית, שכן ההחרגה צומצמה למתחייב בשים לב לתכלית העומדת ביסודה. כך, היא אינה חלה לגבי כל הסמכויות; היא חלה אך לגבי חלק מן מהנושאים, ומתייחסת רק למעסיק סיעודי פרטי שלא במסגרת עסק.

דיון

ה.        בדיון בפנינו חזרו הצדדים על עיקר טיעוניהם בכתב. באת כוח העותרים הסבירה, כי גישור אינו כלי מתאים ליישוב סכסוכים בענף זה. נטען, כי משהכלי העיקרי שהוקנה לממונה לשם הגנה על זכויות העובדים הזרים נלקח ממנו, התייתר תפקידו; הוסף, כי גם העותרים אינם מצפים מהממונה שיטפל בסכסוכים פרטניים, אלא יעסוק בעניינים עקרוניים. באת כוח המדינה חזרה על הטענה כי אין מדובר בפגיעה בשויון, וכי ההיגיון שבהחרגה נעוץ בכך שמדובר בשתי קבוצות חלשות.

הכרעה

ו.        אין בידינו להיעתר למבוקש. עיקרו של התיקון בא לעגן בחוק ולהגדיר את תפקידו של הממונה על עובדים זרים הפועל במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. סעיף 1כג לחוק מונה את תפקידיו:

" (א) תפקידו של הממונה על זכויות עובדים זרים לפעול כלפי מעבידים, מעסיקים בפועל, מתווכי כוח אדם, וקבלנים כמשמעותם בסעיף 2(ג), לאכיפת זכויות העובדים הזרים לפי דיני העבודה ולקידום ההכרה בזכויות אלה, ובכלל זה -

(1) לטפח תודעה ציבורית לעניינים שבתחומי תפקידו, באמצעות חינוך, הדרכה והסברה;

(2) לשתף פעולה בתחומי תפקידו עם אנשים או גופים אחרים, ובכלל זה מעסיקים ועובדים; 

(3) להתערב בהליכים משפטיים בעניינים שבתחומי תפקידו, ברשות בית הדין לעבודה או בית משפט מוסמך אחר שההליך מתנהל בפניו;

(4) לטפל בתלונות מטעם עובדים זרים נגד מעבידים, מעסיקים בפועל, מתווכי כוח אדם, וקבלנים כמשמעותם בסעיף 2(ג), בתחומי תפקידו;

(5) לפעול על פי סמכויותיו לפי פרק זה;

(6) לבצע כל פעולה אחרת שתוטל עליו על פי דין.

(ב) הממונה על זכויות עובדים זרים ימלא את תפקידו ויפעיל את סמכויותיו כאמור בפרק זה, בהתאם לסדרי עדיפויות שיקבע לאחר היוועצות עם גופים ציבוריים וארגוני זכויות עובדים שהם לדעתו נוגעים בדבר".